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PND 2018-2022: los campesinos no son los mismos empresarios rurales

¿Por qué diversas organizaciones sociales campesinas no se sienten representadas en el actual PND? Para clarificar dicho descontento se realizaran dos acercamientos analíticos: un análisis discursivo y otro conceptual.

Carlos Duarte
Carlos Duarte
Línea de Investigación en Desarrollo Rural y Ordenamiento Territorial del Instituto de Estudios Interculturales - Universidad Javeriana de Cali.
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19 de Marzo de 2019

Por: Carlos Duarte & Daniela Gómez Velez

El pasado jueves 21 de febrero tuvo lugar una Audiencia Pública: “El campesinado en el Plan Nacional de Desarrollo”, la cual fue citada por varios Senadores y gran parte de las organizaciones campesinas de alcance nacional. Fue un evento bastante exitoso en términos de convocatoria: se inscribieron cerca de 400 personas de todo el país; asistieron numerosos académicos y ONGs directamente relacionados con la ruralidad, así como representantes directivos del DANE, Min. Agricultura, Min. Interior, el ICANH y la delegada para asuntos agrarios de la Defensoría del Pueblo, entre varios otros.

La conclusión fue bastante clara: mientras que para los movimientos organizativos campesinos, el actual Plan Nacional de Desarrollo – PND, niega la inclusión y reconocimiento del campesinado como sujeto de derechos; incluso, contiene apartes lesivos para los pequeños productores y habitantes vulnerables de zonas rurales; en cambio, para el gobierno nacional el PND contiene lineamientos específicos para este sector poblacional, recogiendo las propuestas que en este sentido fueron planteadas por las organizaciones sociales. 

En este contexto, no sorprende que las organizaciones campesinas del Cesar y del Catatumbo realizaran diversas formas de protesta a lo largo del mes pasado, y que actualmente Fensuagro, el Proceso de Unidad del Sur Occidente - PUPSOC y el Comité de Integración del Macizo – CIMA, convoquen a movilizaciones conjuntas con el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC a lo largo de la vía panamericana en el Departamento del Cauca. Si queda alguna duda de la importancia de este tema para las organizaciones campesinas del país, vale la pena remarcar que la movilización desarrollada por la ANUC Cauca desde finales de Febrero y, que culmino hace dos semanas en el Acta de compromisos, se establece un punto especifico acerca de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los campesinos y otras personas que trabajan en zonas rurales.  

A continuación, intentaremos clarificar de donde proviene el descontento campesino; así como el malestar generalizado que se ha instalado en los movimientos sociales rurales frente al PND. Posteriormente pasaremos analizar dos acercamientos analíticos al PND: i) un análisis formal y discursivo; y, ii) un análisis sectorial y conceptual.

 

PRIMERA PARTE: POCISIONES ENCONTRADAS

El descontento campesino

En primer lugar, ¿Por qué las organizaciones sociales campesinas sienten que no están incluidas en el PND y que sus propuestas no fueron recogidas? En este sentido, vale la pena recordar que las organizaciones sociales han venido realizando un juicioso trabajo de recomendaciones dirigidas a la política pública rural en general y al PND en particular. Dicha actividad se encuentra condensada en los siguientes tres escenarios:

1. Las Mesas de interlocución campesina: Desde hace bastante tiempo, los y las campesino(a)s vienen luchando por el reconocimiento de sus derechos. En ese sentido ya han construido , han criticado la manera en que el y , e incluso se han atrevido a que recojan mejor sus sentires, necesidades y expectativas. Así mismo, existen en la actualidad . Sin embargo, hoy en día, la Mesa de interlocución entre el Estado colombiano y las organizaciones campesinas, que tiene como piedra angular de trabajo la discusión del campesino en tanto sujeto censal con el DANE, cobra una importancia capital, en la medida que esta sustentada , de acuerdo con el cual el campesino colombiano: “[…] debe ser considerado un sujeto de especial protección constitucional y por ende, debe beneficiarse del axioma de igualdad material (Art. 13 Constitucional), por vía de la adopción de planes y políticas públicas que permitan mejorar sus condiciones de índole social y económica”.  (subrayado y cursivas son nuestras).

2. La escritura autónoma de un para ser incluido en el actual PND: Este ejercicio significo un arduo trabajo de parte de las organizaciones campesinas para plantearle al gobierno un conjunto de políticas que, en consonancia con los Acuerdos del proceso de Paz, beneficiaran directamente a la población más vulnerable de nuestra ruralidad. Dicho texto guarda la misma escritura propuesta por Planeación Nacional para el PND, ordenando los ítems de discusión por medio de líneas estratégicas y proyectos específicos. Dicho ejercicio se fundamenta en la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia referida anteriormente, así como en distintos fallos de la misma Corte Constitucional donde se reconoce al campesinado como un sujeto colectivo de especial protección.   

3. La participación directa en el Consejo Nacional de Planeación: lejos de pensar el PND como un escenario hostil, las organizaciones campesinas no solo se tomaron el trabajo de elaborar sus aportes que condensaron en la propuesta de Plan especifico anteriormente mencionada, sino que participaron activamente en el Consejo Nacional de Planeación, que es en consonancia con el Articulo 340 de la Constitución Política de Colombia y la Ley 152 de 1994, la máxima instancia de la planeación participativa de la sociedad civil en el país para debatir el PND.  El 10 de enero el , donde si bien se reconocía el interés por combatir la desigualdad y la corrupción, también se llamaba la atención por la ausencia de reconocimiento a la difícil situación de asesinato, persecución y violencia que sufren las organizaciones sociales y demás actores del desarrollo en los territorios.

Así mismo el Consejo Nacional de Planeación le recomendaba al gobierno: i) una mayor articulación entre sectores. “Es preocupante que en gran parte del plan no aparecen las metas ni los indicadores de cada uno de los pactos”. ii) Revisar la estructura general de los pactos, “pues es confuso encontrar 19 pactos divididos en pactos estructurales y bases transversales”; iii) Además, se deben adicionar los nuevos pactos propuestos por la sociedad civil (Pacto por la equidad rural y el bienestar de la población campesina, Pacto entre actores del desarrollo y Pacto por la participación).

Queda claro que el mismo Consejo Nacional de Planeación recomendó al gobierno incorporar la propuesta de Pacto Campesino. Pero adicionalmente, en el mismo documento del Consejo Nacional de Planeación es posible encontrar al menos 9 propuestas adicionales (Pgs: 98, 101, 106, 107, 111, 144, 167, 186, 228), que se relacionan con la población campesina y que tampoco fueron tenidas en cuenta por el gobierno nacional. Así las cosas, no sorprende de ninguna manera que las organizaciones sociales campesinas no se sientan representadas en la actual propuesta de PND, cuando a pesar de su participación en todas las instancias posibles, pocas de sus sugerencias fueron recogidas, o se hicieron bajo un espíritu fundamentalmente opuesto.

 

Las posiciones de gobierno

La opinión de gobierno merece ser matizada: existe un conjunto de instituciones estatales, notablemente Planeación Nacional y Ministerio de Agricultura para quienes el actual PND si incluye a las poblaciones campesinas, mientras que otras instituciones gubernamentales como el ICANH y el DANE hacen esfuerzos específicos y sostenidos para entender la magnitud y las formas de intervenir la invisibilidad del sujeto colectivo campesino en la política pública actual.

Desmenucemos mejor la anterior afirmación. La posición del Ministerio de Agricultura ha sido histórica, y en la era Duque no ha variado: la oferta estatal ya incluye a los campesinos, así no los nombre; por lo tanto, no es necesario otra categoría de fijación de la política pública. Como es evidente, lo anterior no se sostiene con referencia a los dictámenes de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia. Así mismo, Planeación Nacional en su exposición del PND para los campesinos, no solo coincidió con Min. Agricultura, sino que proyecto una diapositiva en la que según ellos el PND 2018-2022 coincide en un 67% con las propuestas de la Cumbre Agraria, que es la plataforma de movimientos sociales rurales más grande del país en la actualidad. El ejercicio anterior no deja de ser sorpresivo, porque la piedra angular de las demandas campesinas en la Cumbre Agraria es el reconocimiento del campesinado como sujeto de derechos y la protección territorial por medio de Zonas de Reserva Campesina – ZRC y Territorios Campesinos Agroalimentarios – TECAM. Lo que quedó en el aire es que Agricultura y Planeación Nacional, o bien no entienden la discusión, o quizás prefieren evitarla yéndose por las ramas de la oferta pública institucional. Sin embargo, este será un tema que se profundizará más delante 

De otra parte, el trabajo de la actual dirección del DANE, a diferencia de la administración anterior, parece estar decidida a explorar caminos viables para construir una categoría censal de la población campesina. Entre varios esfuerzos institucionales que se han emprendido, merece remarcarse la inclusión de las preguntas de auto-reconocimiento campesino; así como varios módulos desglosados del concepto de campesinado de la Comisión de Expertos, en el formulario de la Encuesta de Cultura Política que se realizará este 2019.

La instancia gubernamental que tendría la competencia y el mandato Misional para articular este conjunto de discusiones y demandas sería el Grupo de Asuntos Campesinos creado al interior del Ministerio del Interior mediante la Resolución 1817 de 2017. La función de esta instancia seria: “identificar la situación actual de la población campesina y apoyar la formulación y seguimiento de planes, programas y políticas públicas que permitan la materialización del derecho fundamental a la igualdad material que le asiste al campesinado colombiano”. Sin embargo, el balance de este grupo a la fecha es bastante precario. , denota que a la fecha dicha instancia no tiene mayor trascendencia, porque no cuenta con el apoyo, los recursos, o el musculo mínimo para funcionar.  

Vemos así, que el balance que ambienta el actual PND muestra un trabajo sostenido por parte de las organizaciones campesinas por su reconocimiento, que incluso se ampara en decisiones judiciales e internacionales. Revisemos ahora como se desarrollo dicha discusión en los documentos que componen la propuesta actual de PND.

 

SEGUNDA PARTE: LO FORMAL Y LO PARADIGMATICO

Los Campesinos y el PND: un primer balance formal y discursivo

Con respecto al sorprendente 67% de coincidencia que Planeación Nacional encontró entre el PND y las propuestas de la Cumbre Agraria habría que plantear dos acercamientos analíticos que no son necesariamente excluyentes.

El primer acercamiento, puede llevarse a cabo tomando como referencia el articulado del Proyecto de Ley del PND. Utilizando este documento, dicho porcentaje de coincidencia sencillamente no se sostiene. La Ley radicada no alberga ni en una mínima parte las propuestas presentadas por las organizaciones. Quizás, el único acápite directamente mencionado tiene que ver con el acceso y adjudicación de tierras en zonas de protección ambiental.

Un segundo acercamiento analítico, se desprende del análisis del voluminoso documento de Bases para el Plan Nacional de Desarrollo. Allí, se encuentra la descripción de cada uno de los pactos, tanto los principales como los transversales. En este documento, nuestro análisis nos llevo a encontrar cerca de 34 propuestas que podrían interpretarse como dirigidas a los pequeños productores rurales. Como puede observarse en la Tabla de Coincidencias Discursivas (Abajo), se encuentran numerosas “posibles coincidencias” entre las propuestas de las organizaciones sociales y las del actual gobierno nacional. Seguramente un análisis similar, fue el que llevo a Planeación Nacional a plantear que los campesinos si estaban incluidos en el PND.

 

 

COINCIDENCIAS DISCURSIVAS

entre el PND y el Pacto de las Organizaciones Campesinas

 

PACTO POR LA EQUIDAD RURAL Y EL BIENESTAR DE LA POBLACIÓN CAMPESINA (Org. Sociales)

 

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

2018-2022 (Gobierno)

Línea 1. Acceso, formalización, territorialidades campesinas y áreas protegidas

Objetivo 1 Formalización (4 millones de ha e implementación de catastro Multiproposito).

Objetivo 2.  Acceso (operatividad del Fondo de Tierras 902, Subsidio Integral de Tierras, Figuaras de Ordenamiento Territorial Campesino)

Objetivo 3.  Territorialidad campesina y áreas protegidas ZRF y PNN.

Pacto 2. Línea E Campo con progreso.

-Títulos formalizados sobre predios privados

- Títulos formalizados que otorgan acceso a tierras

- Ordenamiento social y uso productivo del territorio rural

- Planes Integrales de desarrollo agropecuario y rural

Línea 2. Fortalecimiento de la economía campesina y adecuación institucional

Objetivo 1.  Fortalecimiento de la economía campesina (impulso y reconocimiento de sistemas productivos campesinos buscando que las familias campesinas sean autosuficientes)

Objetivo 2.  Adecuación institucional para la producción campesina (institucionalidad pública para atender especificamente la economía campesina, asistencia técnica gratuita para los pequeños propietarios, líneas de acceso a crédito para la producción campesina, política pública de apoyo a la agroecología)

Pacto 2- Línea E Campo con progreso.

-Exportaciones agrícolas no tradicionales 

-Porcentaje de adultos que cuenta con algún tipo de producto financiero en zonas rural y rural disperso

- Productores atendidos con servicio de extensión agropecuaria

Pacto 3. Por la Equidad

- Inclusio?n productiva de pequen?os productores rurales

- Alianza por la seguridad alimentaria y la nutrición

Línea 3. Acceso a derechos

Objetivo 1. Caracterización del Campesinado colombiano (El Estado delimitará el concepto de “campesino” a partir de una visión integral del mismo)

Objetivo 2. Educación campesina e intercultural adaptada a nuestros contextos rurales (Proyectos Institucionales de Educación Campesina y Rural)

Objetivo 3. Aumento de cobertura y calidad de la salud rural (participación con las comunidades campesinas, modelo de atención flexible en salud en zona rural dispersa) 

Objetivo 4. Seguridad social (Sistema Nacional de Información y Focalización buscando que la seguridad social sea transversal al mejoramiento de las condiciones de vida del campo)

Objetivo 5. Deporte y recreación. (Política pública de deporte y recreación construida con enfoque diferencial para la población campesina)s

Pacto 1. Por la Legalidad.

- Proteccio?n de personas, grupos y comunidades en riesgo extraordinario y extremo Unidad Nacional de Proteccio?n (UNP)

- Articulación y fortalecimiento de la respuesta del Estado en materia de Derechos Humanos desde el Sector Presidencia

- Fortalecimiento institucional a los procesos organizativos de concertacio?n; garanti?a, prevencio?n y respeto de los derechos humanos como fundamentos para la paz

Pacto 11. por la Construcción de Paz

- Esclarecimiento de la verdad, la convivencia y la no repetición

- Jurisdicción Especial para la Paz

- Reparación: Colombia atiende y repara a las victimas

Pacto 3 Por la Equidad

- Salud pública y prestación de servicios

- Deporte y recreación para el desarrollo integral de los individuos, para la convivencia y cohesión social

Línea 4. Infraestructura Productiva

Objetivo 1. Vias para fortalecer la pequeña producción y la seguridad alimentaria (Inversión decidida en vías terciarias)

Objetivo 2. Adecuación de tierras (apoyos directos a los campesinos para que desarrollen proyectos de riego de carácter asociativo)

Pacto 2- Línea E Campo con progreso.

- Inclusión productiva de pequeños productores rurales

- Áreas con sistemas de riego, drenaje o protección contra inundaciones individuales construidos

Línea 5. Cultivos de coca, marihuana y amapola

Objetivo 1: Crear las condiciones para formalizar la tenencia de la tierra: (Formalización masiva y acceso a la propiedad rural en zonas con mayor presencia de cultivos de coca, amapola y marihuana).

Objetivo 2: Superar las condiciones de pobreza de las comunidades campesinas vinculadas al cultivo de coca, amapola y marihuana. (pactos colectivos y/o contratos individuales para la sustitución).

Objetivo 3: Construcción de paz y trasformación territorial para la sustitución definitiva de los usos ilícitos de los cultivos de coca, amapola y marihuana (reforma al marco normativo actual, suspensión de las acciones de aspersión aérea y terrestre que puedan afectar la salud)

Pacto 11. por la Construcción de Paz

- Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito

Línea 6. Campesinado, ambiente y cambio climático

Objetivo 1. Educación ambiental

Objetivo 2. Predios locales protegidos para el agua y la diversidad biológica: (elevar  las Tasas por Uso de Agua (TUA) para usuarios de acueductos de medios y altos ingresos y el sector industrial)

Objetivo 3.  Agua y acueductos comunitarios: (acueductos de las zonas rurales deben ser comunitarios y sus nacimientos, cuencas y microcuencas no deben ser privatizadas)

Objetivo 4. Adaptación al cambio climático (generar programas de investigación aplicada para el manejo de agua y para la alimentación)

Objetivo 5. Respetar los resultados de las Consultas populares frente a megaproyectos.

Pacto 4. por la Sostenibilidad: producir conservando y conservar produciendo

- Inclusio?n productiva de pequen?os productores rurales

- Ciencia, tecnología e innovación agropecuaria

- Fortalecimiento del desempeño ambiental de los sectores productivos

- Gestión integral del recurso hídrico

- Ordenamiento ambiental territorial

- Fortalecimiento del desempeño ambiental de los sectores productivos

- Educación Ambiental

- Fortalecimiento del desempeño ambiental de los sectores productivos

Pacto 9. Por los Recursos Minero-Energéticos

- Desarrollo minero energético con responsabilidad ambiental y social

- Desarrollo ambiental sostenible del sector minero energético

Pacto 8. por la Calidad y Eficiencia de Servicios Públicos

- Agua limpia y saneamiento básico adecuado: hacia una gestión responsable, sostenible y equitativa

Línea 7. Mujer campesina.

Objetivo 1. La mujer rural como sujeto central de la política pública agraria.

Objetivo 2. Promoción de los derechos y prevención de la violencia

Objetivo 3. participación política de las mujeres campesinas

Objetivo 4. Salud Sexual y Reproductiva.

Pacto 14. Equidad para las mujeres. Línea G. Mujeres rurales como agentes de transformación en el campo

- mujeres rurales dentro de las operaciones de

crédito agropecuario y rural

- Participación de mujeres rurales beneficiarias del servicio de extensión agropecuaria

- Mujeres rurales beneficiadas con acceso y procesos de formalización de tierras

Línea 8. Jurisdicción Agraria.

Objetivo 1. Establecimiento de la jurisdicción agraria

Pacto 1. Por la Legalidad.

- Promocio?n de los me?todos de resolucio?n de conflictos

 

Bajo el anterior escenario, surgen varias preguntas: ¿Por qué subsiste la incomprensión y las posiciones diametralmente opuestas entre gobierno y organizaciones sociales?, ¿Es acaso un problema de incomprensión comunicativa? O, ¿acaso existen diferencias más de fondo? Creemos que, por tal razón, el análisis no puede bajo ninguna manera quedarse en el plano de la coincidencia discursiva. Es necesario escarbar aún más profundo en el plano de los paradigmas conceptuales que permiten cohesionar y estructurar ambas propuestas en oposición (la de los campesinos y la del gobierno). Veamos que nos arroja otro tipo de acercamiento.

 

Campesinos y emprendimiento agroindustrial: un segundo balance de índole paradigmático

Un segundo acercamiento analítico esta vez por sectores y tomando como punto de referencia el articulado correspondiente al proyecto de ley de PND, arroja un balance más inquietante para las poblaciones y organizaciones campesinas. Veamos un sintético recuento.

Minería: El componente minero es uno de los más significativos al interior del articulado del PND y da cuenta de un viejo proyecto estatal por reactivar la “locomotora minera”. El Articulo 18 establece la necesidad de licencia ambiental para la formalización de la pequeña minería, y esboza requisitos diferenciales para la minería tradicional. Sin embargo, no se entiende muy bien la intención de volver a reglamentar, asuntos que ya estaban precisados en el Código Minero (Ley 685 de 2001 y Decreto 1073 de 2015); en ese camino un trabajo tan sensible, luce realizado de afán y con una gran imprecisión. Lo anterior produce un efecto contrario al que se buscaba lograr, en la medida que se desdibuja la diferencia entre los procedimientos de formalización a la pequeña minera, la licencia ambiental que plantea este artículo del PND y la licencia ambiental global que ya existía anteriormente.

Por su parte, el Articulo 19 que facilita la cesión de derechos para aquellos que posean títulos mineros, puede interpretarse de dos maneras: de un lado, se facilita la salida de empresas multinacionales que intentaron acaparar territorios con importantes potenciales mineros, pero que ante la presión civil (consultas populares) y el recrudecimiento de la minería ilegal agenciada por actores armados, resultaron inviables; o, de otra parte, también podría significar que testaferros particulares, utilizados por algunas multinacionales para obtener titulaciones mineras sin despertar mayores prevenciones de parte de las poblaciones circunvecinas, puedan ceder sus títulos a las grandes mineras, y de esa manera perfeccionar la estrategia de acaparamiento extractivista. En contraposición, un análisis preliminar de los Artículos 175 y 174 parecería indicar que tanto la minería étnica como la minería de subsistencia quedarían regularizados bajo estándares lesivos a sus intereses comunitarios.  

Finalmente, la profusión de artículos relacionados con la minería (9, 18 al 26 y del 173 al 177), parecería indicar que se esta buscando crear un nuevo Codigo Minero bajo la cobertura del PND. Lo anterior, de por sí ya cuestionable, tampoco soluciona mayor cosa, ya que acrecienta la dispersión normativa y el desorden institucional en la materia. Así mismo, tampoco soluciona dos de los problemas estructurales de la mineria en nuestro país: i) la incapacidad de hacerle frente a las expresiones ilegales de extracción de minerales en los diferentes eslabones de la cadena de explotación, producción y comercialización; y ii) (Ley 685, al no haber pasado por el obligatorio proceso de la Consulta previa, Sentencia de la Corte Constitucional C-366 de 2011).   

Ambiental: El Articulo 7 del PND, sobre la adjudicación en Áreas de Reserva Forestal, incluye a las comunidades campesinas como beneficiarias del régimen de titulación, cumpliendo de esta forma con el objetivo 3 del documento radicado por las organizaciones campesinas, en el inciso de la línea de acceso, formalización, territorialidades campesinas y áreas protegidas. En la misma dirección, el Artículo 8 de Conflictos Socio ambientales, agrega el tema de áreas de especial interés ambiental para campesinos, objetivo que también coincide con la propuesta radicada por las organizaciones campesinas. Sin embargo, este tema ha sido objeto de gran discusión en los últimos años, por el alto numero de campesinos que viven en zonas de protección ambiental y por la imposibilidad gubernamental para ofrecerles salidas razonables a dichas poblaciones. El articulo 9 podría ser pensado como un avance relativo, en cuanto brinda herramientas para el saneamiento predial al interior de las áreas del sistema de parques naturales por medio de la compra de mejoras, pero dicho ejercicio ya se había valorado en los gobiernos anteriores, y su costo excede largamente las disponibilidades presupuestales de nuestro Estado.

De acuerdo con lo anterior, llama poderosamente la atención que la propuesta de Ley no reconozca las numerosas mesas de discusión lideradas por el Ministerio de Medio Ambiente con los campesinos que concernidos. Al respecto, el Articulo 8, señala que las entidades públicas podrán celebrar acuerdos dentro de las áreas de especial importancia ecológica con la condición de que los campesinos se encuentren en condición de vulnerabilidad, deriven su sustento de la producción directa de los recursos, y tengan una relación productiva artesanal o tradicional con el área de especial importancia ecológica. Lo anterior suena bastante lógico, sin embargo, la duda se levanta cuando el Ministerio de Medio Ambiente, viene afirmando que las mesas de dialogo con campesinos no continuaran más. ¿Entonces con quien van a hablar? ¿A que campesinos van a reconocer, si no es con los mismos que llevan años de difíciles negociaciones?

Catastro rural (¿Multiproposito?): Uno de los principales problemas de los derechos de propiedad y de formalización en nuestra propiedad rural esta asociada a la debilidad de nuestros sistemas de información legal y territorial. Sin embargo, a pesar de que la solución a dicho inconveniente durante los últimos años ha tenido nombre propio: “catastro multipropósito”, llama la atención que dicho nombre no aparece en ninguno de los artículos relacionados (Artículos 60 – 63). Pero no es solamente una cuestión nominal, sino que las iniciativas en torno a la gestión catastral parecen olvidar que el objetivo no solamente que se clarifique la información predial, sino que al mismo tiempo se complejice dicho ítem junto a criterios medio ambientales, de restitución de tierras despojadas así como parametros de planeación socio-económica.

Reforma Rural Integral

Me detendré con mayor énfasis en este componente. Vale la pena precisar que para este análisis se recurrirá al documento de Bases para el Plan Nacional de Desarrollo, ya que en el articulado del proyecto de Ley es prácticamente inexistente este componente.

El Pacto No 2 por el Emprendimiento, la formalización y la productividad, específicamente en el ítem E Campo con progreso una alianza para dinamizar el desarrollo y la productividad de la Colombia rural es el lugar del documento donde se encuentra concentrada la política rural del actual gobierno. Como en los últimos 15 años el paradigma conceptual de nuestro gobierno es el desarrollo con enfoque territorial. Bajo el horizonte anterior, el diagnostico del PND, retoma varios de los hallazgos de la Misión para Transformación del Campo (necesidad de un ordenamiento territorial y desarrollo de una ruralidad competitiva). Sin embargo, su énfasis es marcadamente agroindustrial (desarrollo de clústeres, cadenas de valor, admisibilidad sanitaria, aprovechamiento de los mercados externos y bancarización rural).

Esta misma hipótesis, puede verse reforzada si se examinan algunos detalles en los indicadores y metas del PND, al igual que en el Plan Plurianual de Inversiones. Por ejemplo, si bien en términos de bancarización las metas se dirigen a aumentar la cobertura de 61 a 68% de adultos con algún tipo de producto financiero rural, en el ámbito de las operaciones dirigidas a mitigar al riesgo, si se aspira a incrementar notablemente la dinámica, pasando de 297 operaciones a 1411 en los 4 años. Vale la pena resaltar que los seguros sobre la cosecha y post cosecha por su misma complejidad son altamente selectivos y en la mayoría de los casos solamente cobijan a los productores más establecidos y con líneas de crédito seguras.

La estrategia dirigida a fortalecer la pequeña economía campesina familiar estaría vinculada a las estrategias de inclusión productiva para pequeños productores rurales, se plantea pasar de una línea base de 33.642 iniciativas de emprendimiento productivo a 91.511. Sin embargo, gran parte de esas estrategias tienen fundamentos de corte asistencialista y son coordinadas desde el Departamento para la Prosperidad Social – DPS. Por eso mismo esta estrategia no se encuentra ligada al Pacto 2 de Campo con Progreso sino en el Pacto 3 de Equidad.

La disyuntiva entre equidad por la vía del asistencialismo y productividad por el camino del desarrollismo atraviesa de manera transversal todo el conjunto de Pactos, Objetivos y Estrategias del PND. Así mismo en otros aspectos estratégicos se evidencia el objetivo de apoyar las iniciativas de gran calado agroindustrial, por encima de afectar directamente las inequidades sociales. Por ejemplo, llama la tención que con respecto a construcción de nuevas vías terciarias la meta halla sido fijada tan por lo bajo (apenas 400 kmts). Lo anterior cobra relevancia cuando se analiza que uno de los cuellos de botella más evidentes de la pequeña agricultura colombiana es el alto costo de intermediación para llevar la producción a los centros de comercialización y acopio; lo cual, a su vez esta directamente relacionado con el lamentable o inexistente estado de nuestras vías terciarias. Es por lo anterior que la mayoría de los proyectos construidos sobre el modelo de Desarrollo Rural Integrado – DRI, solamente funciona a pocos kilómetros de las vías secundarias y principales, a distancias más profundas, los altos costos de intermediación los tornan inviables. 

Otro de las dificultades preponderantes en el éxito de la agricultura en muchas regiones es el control sobre el recurso hídrico; sin embargo, mientras que se aspira llegar a 5.900 ha con sistemas de riego, drenaje o protección contra inundaciones para pequeños productores; la infraestructura productiva en áreas con distritos de adecuación de tierras seria de 50.794 ha (nuevos) y 94.123 ha (rehabilitados), para un total de 144.917 ha, que seguramente serán focalizados para las áreas donde se establecen los encadenamientos y clústeres agroindustriales. En la misma dirección, 550.000 productores serian cobijados por los servicios de extensión agropecuaria, sin embargo, mientras que en la actualidad las UMATAs son un servicio gratuito, el nuevo modelo de extensión agropecuaria ha sido diseñado como un servicio que se cobraría diferencialmente. Bajo dicho modelo estará por verse que tanta asesoría técnica estarán en capacidad de pagar los agricultores más vulnerables.

En el marco del fortalecimiento de cluster productivos, se aspira que de los actuales 125 productores a pequeña escala se escale a 1798 productores con esquemas asociativos fortalecidos. Por la misma vía se buscaría lograr que de una línea base incierta, es decir (0) se pase a cerca de 300.000 mil productores con acuerdos comerciales suscritos - agricultura por contrato. Los cambios anteriores buscarían fortalecer el monocultivo y la gran producción agroindustrial para que la producción en las cadenas priorizadas se incremente de los 10 millones de ton. actuales a 13 millones de ton; lo cual, a su vez, significaría que las exportaciones agrícolas pasarían de 7.368 millones USD a 8.542 millones USD.

La formalización de títulos sobre predios privados aspira a dar un salto significativo pasando de 1.056 títulos de línea base a 24.350 títulos. Sin embargo, en el ítem de formalización sobre baldíos de la nación las metas son mucho más modestas, se aspiraría a pasar de 17.835 títulos de línea base a 24.160 en el cuatrienio. El presupuesto dirigido a atender el ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo ascenderá 632 mil millones en el cuatrienio, casi la mitad de lo que la ANT disponía en tiempos anteriores. Pero la otra cara de la moneda, y por ende la joya del desarrollo rural del presente gobierno será el poderoso musculo que tendrá la ADR para construir infraestructura y adecuación de tierras, 3.9 billones se destinarían para tal fin. De esta manera, pareciera que el centro de la Reforma Rural Integral – RRI girara de una focalización en el acceso en la distribución de la tierra (ANT), por un marcado énfasis en colocar a producir lo que ya esta establecido o con posibilidades de éxito en términos agroindustriales (ADR).  

 

Los olvidos: ¿casualidad o posicionamiento político?  

Bajo el anterior recuento sectorial, aparecen temas idénticos que se pueden entender bajo ópticas totalmente diferentes. De un lado, las preocupaciones que este PND instala en el pequeño productor campesino sin tierra o con pocos medios de producción, en riesgo de descampesinización. Mientras que, de otro lado, se encuentra un conjunto de dispositivos de política pública que claramente favorecen los procesos de empresarización rural de la mano de las dinámicas del capitalismo agrario, subsidiado por fondos públicos, que se revisten de alianzas público - privadas.  Así mismo, existen puntos que sencillamente fueron absolutamente invisibilizados de las demandas presentadas por las organizaciones sociales campesinas. Bajo la óptica anterior, las inconsistencias más flagrantes del PND en relación con las poblaciones campesinas son las siguientes:

  1. Una vía específica para reconocer los derechos colectivos de las poblaciones campesinas. Sobre todo, si se tiene en cuenta que a nivel internacional la Asamblea General de las Naciones Unidas emitió este mismo año la Declaración sobre los derechos de los campesinos y otras personas que trabajan en las zonas rurales. Se trata de un documento que reconoce la labor de estas poblaciones y su aporte al desarrollo. Además, llama a los Estados a tomar medidas que las protejan y promuevan condiciones dignas y herramientas para sus vidas y trabajo. Dicho documento reconoce a las mujeres campesinas, la niñez, la tercera edad y las personas con discapacidad; habla de los derechos a la vida, a los recursos naturales, a la integridad física, la libertad y la seguridad; menciona que estas poblaciones no deben ser sometidas a arrestos arbitrarios, tortura, esclavitud, ni servidumbre, entre otros; hace referencia a la necesidad de dar asistencia técnica, facilitar el acceso a tecnologías y garantizar el acceso a la tierra para los pequeños productores.

  2. La actuación decidida del Estado colombiano, por medio del PND, frente a la violación sistemática de derechos humanos que se viene enraizando en dirección a los líderes campesinos, comunales y comunitarios en zonas rurales. Las bases de datos especializadas muestran que luego de la firma del acuerdo de la Habana las comunidades campesinas han ocupado un tercer lugar en la afectación por vulneraciones de derechos humanos, justo detrás de líderes comunitarios y comunales. Esta tipología y los resultados allí expresados son un indicio inequívoco de una concepción errática del fenómeno campesino en nuestro país. De acuerdo con la Comisión de Expertos del Campesinado que sesionó durante todo el 2018 a solicitud del DANE y varias organizaciones sociales, grosso modo se concluyó que los campesinos en nuestro país son todos aquellos sujetos que habitan en nuestra ruralidad, que aunque de raigambre intercultural no se identifican como poblaciones étnicas. En opinión de la mencionada Comisión, nuestros campesinos desarrollan apuestas productivas en su relación con la tierra, el agua y los recursos minerales, manteniendo formas de organización colectiva específicas, dentro de las cuales sería necio no reconocer a las Juntas de Acción Comunal y Comunitaria como espacios históricos de representación campesina. Por lo tanto, es a partir de la anterior constatación conceptual, que las categorías de líder comunal, comunitario y campesino son una sola, y que por lo tanto la dimensión de la tragedia campesina ha venido siendo largamente sub-representada en estas mediciones de victimización.

  3. Un articulado normativo que no garantiza la totalidad de los derechos de los campesinos. Además de lo enunciado, esta vez desde las disposiciones literales contenidas en el Plan, se evidencia que los artículos afectan los derechos del campesinado. Solo los artículos 7 y 8 favorecen a esta comunidad, incluyéndola como beneficiaria del régimen de titulación, así como permitiéndoles el habitar en áreas de especial interés ambiental, bajo unos requerimientos señalados, que deberán surtirse bajo acuerdo.

 

Para concluir: ¿Empresarios y Agroindustriales son los mismos Campesinos?

El campesino ha sido caracterizado teóricamente desde diversas posturas, desde marxismo clásico que lo ubica como una clase social sobreviviente de los modos de producción precapitalista, es decir, un vestigio de una formación social anterior (la sociedad feudal), razón por la cual esta obligado a permanecer como sujeto explotado. Una segunda aproximación ha considerado al campesino como un sujeto determinado por un tipo específico de economía, cuyo fundamento se encuentra en la forma de operación de una granja familiar de auto subsistencia (el modelo de Chayánov). La tercera tradición se deriva de la etnografía y antropología de mediados del siglo XX (la escuela de Chicago), la cual tiende a enfocar a los campesinos como representantes de una tradición nacional en transición entre lo urbano y lo rural.

Sin embargo, en la actualidad parece más indicado concluir que los campesinos existen como proceso dinámico, es decir, van transformando sus hábitos en el marco de las relaciones con un entorno que como el colombiano es profundamente cambiante a múltiples niveles. Las tecnificaciones en la producción, las transformaciones en las relaciones económicas y de poder, las reconfiguraciones territoriales, y la presencia de diferentes actores en el campo inciden de forma condicionante en las respuestas del campesinado a los desafíos que la producción, la organización, y los cambios culturales les plantean generación tras generación.

Así las cosas, digámoslo claramente, frente a los anteriores desafíos: el actual PND tiene un enfoque muy por debajo de las expectativas. Pero no solo es una discusión conceptual, el PND no permite colegir que las necesidades del campo colombiano y las expectativas que programas como la Reforma Rural Integral, los PNIS y los PDTs despertaron en las zonas mas vulnerables de nuestra geografía rural serán cumplidas. Como hemos revisado, lo anterior no quiere decir que el campo haya quedado por fuera de las preocupaciones estatales; sin embargo, su preocupación recae en los fenómenos de empresarización rural, incremento de la inversión privada en comodities con una poderosa focalización en la minería y los procesos extractivos. 

De este modo, la ecuación que se dibuja en el PND plantea -de manera implícita- que el ingreso en los hogares rurales (disminución de la pobreza), provendrá de una extensión de los mecanismos financieros (seguro, créditos y bancarización de las transacciones comerciales), una mejor preparación para la competitividad internacional por la vía del mejoramiento sanitario de la producción, y un ordenamiento territorial fundado en formalización de la propiedad rural.  Lo anterior, significa que los postulados de inclusión tanto social como productiva, que buscaban un equilibrio entre desarrollo y desarrollismo en las propuestas de la Misión para la Transformación del Campo, fueron básicamente subsumidos a una estrategia marcadamente productivista que en la practica busca implementar la “teoría del goteo” de Simon Kuznet (el crecimiento económico disminuye la desigualdad en el reparto de la riqueza).

Sí bien, es muy posible que numerosos campesinos se sientan empresarios rurales o aspiren a serlo. En la otra orilla, numerosas movilizaciones (incluida la actual Minga indígena y campesina del Cauca), análisis académicos, exegesis normativas, e incluso precedentes judiciales nacionales e internacionales, vienen haciendo evidente la necesidad de reconocer a este sector poblacional, marginado y violentado como sujeto especial de derechos. El camino señalado por el dogma ultraliberal de kuznet nos llevará a una sociedad mas desigual y con mayores niveles de tensión y polarización social. Mientras que la vía campesina, nos daría una real posibilidad de construir una ruralidad más justa y con mayores posibilidades de resiliencia alimenticia como ambiental. Entre tanto, bien haría el gobierno en comprender que el grueso de los campesinos colombianos no tienen las condiciones para ser empresarios agrarios.

 

 

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