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Colombia cambió su modelo económico sin tenerlo financiado

Colombia, un país históricamente conservador en lo fiscal, cambió su modelo económico y social en 1991  sin haber asegurado un financiamiento estable de dicho modelo. Los ingresos petroleros están cubriendo el permanente faltante fiscal.

José Ignacio López
José Ignacio López
Profesor Asistente, Facultad de Economía, Universidad de los Andes
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03 de Septiembre de 2018

Uno de los activos de nuestro país en materia económica –pendón de orgullo de nuestros hacedores  de política – ha sido la estabilidad macroeconómica; la baja volatilidad de la tasas de crecimiento del PIB. No obstante, ese activo, cuando se compara con otros países emergentes en décadas recientes, parece cada vez menos impresionante- menos único.

Eduardo Lora concluía hace algunos años, al analizar la volatilidad de la tasa de crecimiento per cápita de Colombia antes y después de 1991 frente a 17 países latinoamericanos, que “Colombia ha dejado de ser una isla de estabilidad macroeconómica para convertirse en un país peor que promedio”.

Un ejercicio, simple pero ilustrativo, donde comparo la volatilidad (desviación estándar) de las tasas de crecimiento del PIB frente a una muestra de 103 economías para dos períodos, 1960-1990 y 1991-2014, muestra que la afirmación de Lora, aunque un poco exagerada, tiene correlato en los datos.

Colombia sigue siendo una economía estable para su nivel de desarrollo, pero ya no lo es de manera excepcional, como lo fue antes de 1991.  (ver figuras 1 y 2).

El corte de 1991 es arbitrario para el resto de economías, pero no para Colombia. En 1991 el país reinventó su modelo económico y social con el cambio de Constitución. El aumento de volatilidad para el periodo más reciente se explica en buena parte por la crisis de 1999 - la peor desde que se tienen series de crecimiento económico. 

Pero la crisis, no es toda la historia, y como nos enfocamos en la volatilidad relativa a otros países, no sólo importa que nuestra volatilidad reciente es ligeramente más alta que la histórica, sino que para la mayoría de países la volatilidad ha caído de manera significativa. (Figura 3)

Dar cuenta plena de este fenómeno implicaría tener una explicación no sólo de los cambios en la estructura económica de nuestro país, sino una explicación generalizada que dé cuenta de la reducción de volatilidad en la mayoría de países.  

La mayoría de países comparten una historia positiva en términos de reducción de volatilidad macroeconómica: la ola de creación de bancos centrales independientes encargados de manejar la política monetaria con un objetivo de mantener inflaciones controladas. Con algunas contadas y tristes excepciones, como la actual en Venezuela, la hiperinflación es un fenómeno anacrónico -superado. Pero en este dimensión Colombia no fue una excepción: la Constitución de 1991 estableció el Banco de la República como una entidad autónoma en independiente.

¿Qué puede explicar que Colombia entonces sea hoy menos excepcional que antes en esta materia? Sin pretender ser exhaustivo, y sin tener la llave que descifra el acertijo por completo, permítanme conjeturar una explicación: Colombia, un país históricamente conservador en lo fiscal, cambió su modelo económico y social  sin haber asegurado un financiamiento estable de dicho modelo.  

A los nuevos compromisos económicos asociados con la Constitución de 1991 – cobertura en salud y educación, descentralización fiscal, entre otros- se le apareció una fuente de financiamiento: el petróleo. Pero las rentas del petróleo no han sido suficientes para cubrir todo el gasto del Estado, y son una fuente incierta e inestable, como lo experimentamos - padecimos, con la caída de precios del segundo semestre de 2014.

Desde 1991 el déficit fiscal del gobierno ha sido persistente (Figura 4), y desde el año 2000, el déficit excluyendo los ingresos petroleros ha sido en promedio casi un punto porcentual más alto (Figura 5). De acuerdo con cálculos del más reciente Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) la deuda del Gobierno General que hoy alcanza 48.7% del PIB, llegaría este año a 66.6% si excluimos los ingresos petroleros de los últimos 7 años.

Sin ingresos petroleros, y con las actuales proyecciones, sería imposible reducir de manera importante dicho nivel de endeudamiento. (Figura 6)  Y estos estimativos son conservadores del peso del petróleo en las cuentas fiscales porque substraen mecánicamente los ingresos petroleros sin tener en cuenta efectos de equilibrio general sobre la economía.

En el pasado fuimos una economía cafetera. Hoy somos una economía altamente dependiente del petróleo. Los precios del petróleo no son mucho más volátiles que los del café, pero hoy en día los ingresos petroleros están cubriendo el permanente faltante fiscal y financiando un gasto que no es sostenible con los ingresos tributarios.  

La mayor volatilidad macroecónomica no es un resultado directo de que seamos un país exportador de petróleo, es resutado que los ingresos petroleros ha venido financiado el nuevo modelo social del país. Un ejemplo es que frente a la caída de precios de 2014, tuvimos que hacer dos años más tarde una reforma tributaria para compensar algo de las rentas pérdidas.  

El país ha tenido muchos avances importantes gracias al aumento social, no hay que dar marcha atrás. Pero debemos sincerarnos en la conversación sobre el financiamiento del gasto social.

Pensar que con sólo mejoras en corrupción y evasión la tarea está hecha, es de un optimismo irresponsable, en particular en la coyuntura actual donde ya el presupuesto del año entrante tiene un andamiaje frágil, y un cambio inesperado en los precios del petróleo nos empujaría  cerca al precipicio.

El gobierno actual ha planteado, como era de esperarse, la necesidad de una nueva reforma tributaria.  Independientemente de la fórmula que tome, es importante que la discusión nos lleve hacia un sistema donde el recaudo cubra de manera suficiente las necesidades del gasto, de tal forma que podamos usar los ingresos petroleros, no para financiar un gasto permanente, sino para suavizar el ciclo económico y recuperamos nuestro activo perdido: ser un país particularmente estable.  Y por qué no, recuperar una senda de crecimiento más alta.

 


Véase Cárdenas, M., Eslava, M., Mejía, C., Meléndez, M., Olivera, M., Pachón, M., & Perry, G. (2010). Consecuencias Imprevistas de la Constitución de 1991, La Influencia de la Política en las Políticas Publicas

Por el tamaño pequeño de la muestra no es posible afirmar que el aumento de la volatilidad del PIB de Colombia es significativo en términos estadísticos. No obstante, la reducción de volatilidad de muchos países si es significativa estadísticamente.

Un elemento importante en la discusión sobre volatilidad es el efecto económico del conflicto y su narcotización. Por cuestiones de espacio prefiero no analizar esa dimensión.

Para tener un referente del aumento de gasto: los gastos del Gobierno Nacional Central, excluyendo pago de intereses, pasaron de 9.7% del PIB en 1994 a 16.3% en 2017.

 

Figuras

Figura 1

Figura 2

Figura 3

Figura 4

Figura 5

Figura 6

Comentarios (14)

coronado

03 de Septiembre

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Muy bueno: vamos por el camino de Argentina y Brasil. Curioso que alguien de e...+ ver más

Muy bueno: vamos por el camino de Argentina y Brasil. Curioso que alguien de esa facultad se preocupe por la responsablidad fiscal. Lo último que sabíamos era que tenían ya pensada toda plata que se iban a gastar como ministros de delacalle.

AlvaroH

04 de Septiembre

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El tema de la responsabilidad fiscal es bastante irónico, porque algunos quie...+ ver más

El tema de la responsabilidad fiscal es bastante irónico, porque algunos quienes más dicen preocuparse por la misma no tienen problemas en financiar grandes gastos y actos de corrupción, siempre y cuando sean suyos y no los de otro sector. Argentina y Brasil no son los únicos países con deudas. De hecho, la mayoría del mundo está endeudado.

Ronald-T

03 de Septiembre

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Excelente artículo. Profesor. no creo que exista alguien en este país que qu...+ ver más

Excelente artículo. Profesor. no creo que exista alguien en este país que quiera seguir dependiendo del petróleo per se, como el hipertenso no quiere depender del medicamento. O que nadie desee que la discusión debería llevarnos a "un sistema donde el recaudo cubra de manera suficiente las necesidades del gasto". El punto es cómo conducir esa discusión de manera desapasionada, constructiva, desideologizada.. Cómo responder al ascenso en 30 años de nuestra volatilidad luego de un intorno caracterizado por el escalonamiento de la violencia, el narcotráfico y la corrupción. Un cóctel perturbador que probablemente ha incidido en que el país no asegurara un financiamiento estable luego de cambiar de modelo, y que no han vivido otros países con los cuales se compara. Hasta puede sorprender que el carácter de nuestra economía no haya bajado de la condición de "estable para su desarrollo, aunque ya no de manera excepcional".

Gustavo Adolfo

03 de Septiembre

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Buen artículo, aunque deben revisar la redacción antes de publicarlo. Sin em...+ ver más

Buen artículo, aunque deben revisar la redacción antes de publicarlo. Sin embargo creo que la reforma tributaria no solo es necesaria para garantizar la continuidad del gasto social, también para revertir la inequitativa distribución de las rentas, Colombia es más desigual después de pagar impuestos, ese no es un tema menor, pues impide que los más pobres aumenten su capacidad de consumo y favorece la concentración de la riqueza. Pero además genera informalidad y hace a los más pobres más dependientes de los subsidios. Se crea un círculo vicioso; más gente que no puede satisfacer sus propias necesidades = más gasto social público = necesitamos más impuestos = gravan a los más pobres (Ej. sube IVA o gravan la canasta familiar) = La gente tiene menos dinero para satisfacer sus propias necesidades.

JCMM

03 de Septiembre

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Muy pertinente. En mi opinión, en Colombia se tiene una visión un poco arcai...+ ver más

Muy pertinente. En mi opinión, en Colombia se tiene una visión un poco arcaica o cortoplacista del gasto público. Normalmente se cuadra el presupuesto para atender el gasto acumulado que viene de aquí y allá sujeto a un deficit que no se debe ampliar más de la cuenta para sostener una deuda barata y así mantener una estabilidad fiscal. Esta visión nos ha llevado a hacer reformas tributarias cada 2 o 3 para llenar los faltantes fiscales; pero y qué pasa con la calidad del gasto?¿ Cómo asegurar que el gasto público se vea reflejado en el largo plazo?¿. Estoy de acuerdo que se debe pensar en una reforma tributaria que aumente el recaudo, haga del estatuto tributario uno más progresivo y menos perforado; pero que tal si al tiempo llevamos a cabo una reforma integral a la gestión financiera pública, una que gire alrededor de cómo obtener el llamado "value for money". Bajo esta visión de mejorar la calidad del gasto y no solamente pensarlo como una variable de ajuste (inclusive más allá de una variable contra cíclica ), y más como una que impacte directamente a la productividad; tal vez si tuvieramos un pib potencial más empinado, y una economía cada vez más productiva gracias a la mejor educación y salud proveída por el Estado, no sería necesario estar pensando en hacer reformas tributarias de forma tan seguida. Para ello hay que replantearse varias cosas dentro de la reforma a la gestión financiera pública. Algunos ejemplos, i) llevar inversión de DNP al MHCP; ii) acabar el DNP o transformarlo en el ministerio de la planeación; iii) unificar/armonizar los sistemas de información; iv) dejar de entender el presupuesto como glosas del presupuesto y más bien entenderlo y evaluarlo como programas con objetivos puntuales, sin importar de que fuente venga el dinero; v) simplificar la forma organizacional de las fuentes (SGP, SGR, Recursos Propias, etc). Entre otras cosas. Pienso que una reforma a la Gestión financiera Pública bien hecha vale unas cuantas reformas tributarias tan flojas como las que se pasan continuamente en Colombia.

Camilo1 Rodriguez

04 de Septiembre

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Muy clara la explicacion, muy claros los graficos. Yo me pregunto si entonces ...+ ver más

Muy clara la explicacion, muy claros los graficos. Yo me pregunto si entonces el modelo economico que propuso Petro, de Colombia pais agricola y migrar Ecopetrol hacia energias limpias podria llegar a ser una solucion a mediano plazo.

PD: Yo tenia entendio que existia un fondo llamado FAEP para mantener las rentas petroleras en reservas internacionales asi como Noruega, pero al parecer es mucho mas chico de lo que deberia ser.

José Saramago ..

04 de Septiembre

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El modelo socio-ECONÓMICO-político de pensamiento de Petro es el mismo model...+ ver más

El modelo socio-ECONÓMICO-político de pensamiento de Petro es el mismo modelo basado en el en el comunismo cubano llamado “castrismo”, y que implementado en Venezuela se llamo “socialismo del siglo XXI” comúnmente llamado “chavismo”. No olvidemos que el “economista” Gustavo Petro fue asesor económico de Hugo Chavez y ayudo a construir ese modelo de in-productividad y pobreza.
¿y alguien se ha fijado en al similitud del proyecto agrícola venezolano y el programa agrícola de Petro?.
Lo de las energías limpias de Petro es solo Populismo.

Se quiera o no una reforma tributaria es necesaria e inminente, sino al gobierno Duque le tocara hacer 'magia' con lo que dejo santos, o sea: nada, solo deudas.
Hay un hueco fiscal de 32 Billones de pesos para financiar los programas sociales existentes, para el año 2019, como por ejemplo la edad adulta, la alimentación escolar, familias en acción (por nombrar tres); ahora con la masiva y creciente migración venezolana la situación de disponibilidad recursos empeora.
Recortar gastos innecesarios, disminuir el tamaño de funcionarios del estado, combatir la corrupción no es suficiente.
Depender y no depender del petroleo al mismo tiempo, acorto plazo es la salvación, a largo plazo hay que diversificar la economía para hacerla mas fuerte.
Al final la reforma tributaria es inevitable.

AlvaroH

04 de Septiembre

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Hay más países en el mundo que solo Colombia, Estados Unidos y Venezuela. Po...+ ver más

Hay más países en el mundo que solo Colombia, Estados Unidos y Venezuela. Por si acaso.

Camilo1 Rodriguez

04 de Septiembre

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De acuerdo en que lo modelos Castrista y Chavista han sido un rotundo fracaso,...+ ver más

De acuerdo en que lo modelos Castrista y Chavista han sido un rotundo fracaso, que a corto plazo el petroleo es lo que hay, que probablemente la unica opcion a corto plazo sea otra reforma tributaria y que a mediano plazo hay que diversificar la economia.

Lo que no entiendo es por que dice que Petro propuso un modelo "Castro-Chavista", su propuesta del campo sonaba bastante "Capitalista". En la entrevista con Nestor Morales de BluRadio esta clarito. Si las reservas probadas de petroleo no dan para el largo plazo, no suena para nada descabellado meterle la ficha al campo para reinventarse.

José Saramago ..

05 de Septiembre

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“ojo con el lobo disfrazado de oveja”
“El socialismo es una filosof...+ ver más

“ojo con el lobo disfrazado de oveja”
“El socialismo es una filosofía del fracaso, el credo de la ignorancia y el evangelio de la envidia, su virtud inherente es el reparto igualitario de la miseria”: Winston Churchill.
Petro no representar al centro ni mucho menos a la social-democracia, ni siquiera ese socialismo tipo Bachelet en Chile. No nos engañemos es el el “socialismo del siglo XXI” que el mismo contribuyo a crear como economista.
La misma tesis que aboga hoy el candidato Petro (para 2022) fue aplicada por el ex presidente Hugo Chávez en Venezuela, pero no en términos de impuestos, sino entonces con el fin de expropiar directamente aquellas tierras que no fuesen utilizadas para su fin.
Solo cuando se aproximo la primera vuelta electoral presidencial Petro empezo a cambiar el discurso, y para la segunda vuelta presidencial cambio totalmente el discurso, ahora es capitalista, condena el régimen de maduro (nunca el de Chavez), promete no expropiar, ..y demás etc's de su discurso..
..pero si uno revisa como fue elegido Chavez presidente (años 1998-1999), lo hizo con esas mismas mentiras. Chávez engañó y arruinó a Venezuela al tiempo que con sus amigos y aliados, se robaron su riqueza. ¡Hoy Venezuela se muere de hambre!.
Y la política estatizante y asistencialista de Petro la pudo financiar Venezuela temporalmente cuando producía cuatro millones diarios de barriles de petróleo. Colombia está por debajo del millón.
La propuesta rural del candidato Petro se apoya presumiblemente en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario N° 37323 del 13 de noviembre de 2001, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, norma que se tradujo en la expropiación de 7 millones de hectáreas, el desabastecimiento de alimentos del 85 por ciento y la hambruna estructural y sistémica del socialismo bolivariano.
La orientación socialista de Gustavo Petro garantiza la destrucción de los cimientos de la agricultura comercial tecnificada, la desinversión rural y la inseguridad alimentaria nacional.
Expropiar a los grandes “empresarios y oligarcas” (en lenguaje de Petro que comprará y asfixiara con impuestos) y repartir la tierra no es suficiente. Si no hay al frente, un proyecto, un capital, un crédito y una tecnología de herramientas, semillas, abonos y venenos, y una comercialización, una finca es apenas paisaje. Dividir en pequeñas parcelas podría convertirse en un deshabitado desierto en un mundo donde el campesino se va a las ciudades y no quiere trabajar el campo.
Claro muchos con resentimiento social que quieren ver destruido todo y ver a los exitosos en la ruina aplauden a Petro diciendo “quitenles las tierras a los ricos” pero ¿las volverá productivas Petro?, claro el no habla como va a financiar esa producción agrícola, pues como todos los socialistas-comunistas, “la plata aparece de la nada” y la filosofía es gastar gastar y gastar (en claro populismo). Petro nunca ha hablado de como va hacer capital semilla, ni de capacitación a los campesinos, ni de créditos, ni de tecnologías ni de herramientas o maquinaria, ni de un plan de comercialización, ni de nada, simplemente dice lo que quiere escuchar el pueblo. Lo de Petro es un estado Comunitario rígido vertical (Comunas, comunismo).
https://bit.ly/2PHbhDQ

Gustavo Adolfo

04 de Septiembre

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Ser un país agrícola no es viable, Colombia por su posición geográfica es ...+ ver más

Ser un país agrícola no es viable, Colombia por su posición geográfica es menos productiva que países como Argentina o EE.UU. Nuestros productos agrícolas son especialidades tropicales como el café, la coca, el azúcar, que no dan para tener un alto nivel de desarrollo (Aunque la reforma agraria si es un paso importante para mejorar la economía). Lo de migrar ecopetrol a energías limpias es difícil, ya somos uno de los países más limpios en producción eléctrica y por ahora no hay nada que pueda igualar al petróleo en rentabilidad.

Camilo1 Rodriguez

04 de Septiembre

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Exacto, una reforma agraria seria buena para diversificarla economia y sobreto...+ ver más

Exacto, una reforma agraria seria buena para diversificarla economia y sobretodo para materializar el acuerdo de paz. Hoy Colombia esta en ese punto de quiebre en el que estuvo en 1991: en esa epoca, los calculos de pensiones y de gasto social se hicieron pensando que Colombia iba a ser como Chile por que las cosas iban bien con el proceso de paz. Despues Samper se subio con los de Cali, de la decepcion la gente voto por una gueva como Pastrana. De la decepcion de Pastrana la gente voto por un paraco como Uribe y se fue todo al precipicio, incluyendo barbaridades como los falsos positivos, las chuzadas o esa cantidad de criminales condenados en el gobierno. Este es el momento de corregir el rumbo, Colombia esta otra vez en ese punto de quiebre. Habra que hacer algo mas que la reforma agraria pero ese seria un paso para realmente llegar a ser como Chile..

chjarami

04 de Septiembre

1 Seguidores

Lo que dice es cierto. Ahora, la CP91 cambió mucho más que el modelo económ...+ ver más

Lo que dice es cierto. Ahora, la CP91 cambió mucho más que el modelo económico: hay algún país que haya hecho un cambio de personalidad de esa magnitud y que haya hecho el esfuerzo previo y deliberado de alinear la financiación? Habría sido políticamente plausible? “Vamos a subir los impuestos para en diez años iniciar la cobertura universal en salud.”

Quasar 1970

10 de Septiembre

0 Seguidores

No es cierto que Colombia tenga "un" modelo económico. De hecho, lo que tiene...+ ver más

No es cierto que Colombia tenga "un" modelo económico. De hecho, lo que tiene es una larga lista de improvisaciones. Era más estable porque la norma era simplemente excluir a la población de las decisiones importantes. Las tomaban técnicos entrenados en el extranjero para servir, ellos sí, a un modelo económico conveniente a las multinacionales. Pero no hubo ni siquiera un acuerdo entre esos técnicos. La presión social (como la 7a papeleta), las movimientos campesinos, indígenas, afro, de mujeres, ambientales, LGBT, etc. lograron abrir tantito el sistema. El problema evidente es que la población no tiene una educación financiera (ni siquiera de mala calidad) como para tomar decisiones macro. Sólo puede "intuir" cuál sería el mejor plan, por eso termina respaldando populismo de extrema derecha y "coqueteando" con la extrema izquierda. Un PhD en economía me decía que _un solo sindicalista muerto_ descuadraba todo el esquema. No se puede pretender equilibrar una sociedad cuando se "elimina" a los opositores naturales del esquema de concentración del capital. La sola intención ya es peligrosa. Si el estado no puede garantizar la vida de quienes hacen las propuestas gruesas en la economía, no se puede esperar que lo haga bien en lo demás. El exterminio de la UP, una oposición claramente de izquierda, no es sólo un retroceso gravísimo en la democracia, también lo es en la economía. Pensar que es lícito reprimir violentamente a la izquierda pero no a la derecha es, ya, un pensamiento anti-democrático. Una cosa es que la democracia sea una _excusa_, y otra que sea verdaderamente una alternativa para la regulación y el ordenamiento del gasto. Es EVIDENTE que vastas áreas del país han vivido _y viven_ un ordenamiento político alejado de la democracia. No pueden tomar decisiones económicas libres, hay grupos armados que los controlan de forma severa por medio de masacres, desapariciones, desplazamientos forzados y confinamientos. Eso grupos humanos, casi siempre rurales o en zonas urbanas marginadas, tendrán dificultades a la hora de entender qué es una economía "normal". Pasará algo similar a la caída de la cortina de hierro: muchas naciones optaron por la extrema derecha porque veían que esa era la solución antes los abusos de la izquierda dictatorial. Algunos se demoraron en entender los riesgos de semejante decisión. Otros nunca aprendieron y hasta hoy optan por el autoritarismo, como Hungría y en cierto modo Polonia. Una economía de transición no es necesariamente un paso de un modelo de derecha a uno de izquierda. Las vastas áreas oprimidas por actores armados pasarán a un modelo distinto cuando ya no los tengan encima. ¿Cuál puede ser su decisión? ¿Cuál va a ser el impacto que tendrá en la economía nacional? Son preguntas que algunos en el poder ni siquiera quieren considerar. Opinan que el solo hecho de darles la posibilidad es un riesgo excesivo. "¿Para qué cambiar si antes estábamos bien?" Ese "bien" es uno excluyente, indiferente hasta la saciedad con un porcentaje demasiado importante de la población. Basar la estabilidad en la opresión de los más débiles es garantizar la oposición severa de quienes padecen esa opresión. Un derecho que sólo se puede garantizar para unos pocos, no es ningún derecho, es claramente un privilegio. Ese es el problema de nuestra "estabilidad" desde la colonia.